Какие меры по расставанию с коммунистическим прошлым были приняты в странах Центральной и Восточной Европы? В чём заключались принципиальные отличия в политике разных постсоветских государств? Политолог Евгения Лёзина представляет краткий исторический и правоприменительный обзор.
Особенности перехода к демократии в странах бывшего «соцлагеря» / Историческая и законодательная перспектива
Оригинальная публикация: «Вестник общественного мнения. Данные. Анализ. Дискуссии, №2/120, 2015. С. 48-90»
После окончания Второй мировой войны часть европейских государств, включая Албанию, Болгарию, Венгрию, Восточную Германию, Польшу, Румынию, Чехословакию, оказались в зоне советского влияния, в то время как Балтийские страны – Латвия, Литва и Эстония – были присоединены к Советскому Союзу. В результате все эти государства подверглись принудительной советизации: в них была проведена радикальная перестройка экономической, политической и социальной сфер по советскому образцу. В политической сфере это означало установление монополии коммунистической партии, реализовывавшей принуждение с помощью своего силового крыла – тайной политической полиции. Последняя создавалась по образу советских органов госбезопасности ЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ. В экономической сфере происходило огосударствление частного сектора и строительство плановой экономики, осуществлялись национализация собственности и коллективизация сельского хозяйства. Хотя уровни государственного подавления и контроля в странах «соцлагеря» различались, тоталитарные институты по советскому образцу насаждались и, так или иначе, в каждой из них [Помимо перечисленных стран, коммунистическое правление было установлено в Югославии, однако, режим Тито существовал независимо от СССР. Подробнее о советизации стран Центральной и Восточной Европы см.: Петров Н.В. По сценарию Сталина. Роль органов НКВД-МГБ СССР в советизации стран Центральной и Восточной Европы. М.: РОССПЭН, 2011].
Падение коммунистических режимов в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) тоже практически совпало по времени. Основная волна смены власти пришлась на 1989 год, когда за считанные месяцы в регионе было смещено несколько просоветских коммунистических режимов. Начало этому процессу положила Польша, где весной 1989 года коммунистические власти вступили в переговоры с представителями оппозиционного профсоюза «Солидарность», а летом 1989 года были проведены полусвободные парламентские выборы. В июне того же года руководство Венгрии инициировало процесс реформ, пригласив оппозицию за стол переговоров. Осенью последовали мирные массовые протесты, приведшие к смене режимов в ГДР, Чехословакии и Болгарии. Румыния стала единственной страной, где революционные изменения приобрели насильственный характер: в декабре 1989 года коммунистические власти применили оружие против мирных демонстрантов, что стало причиной гибели 1 104 и ранения 3 552 человек, а 25 декабря руководители страны – Николае Чаушеско и его жена Елена – были казнены по решению созванного в тот же день военного трибунала [Stan, Lavinia. Romania. In: Stan, Lavinia (ed.) Transitional Justice in Eastern Europe and the former Soviet Union: Reckoning with the Communist Past. London: Routledge, 2009. P. 142].
Формально государства Балтии восстановили независимость в августе 1991 года, после провала путча ГКЧП, фактически же отделение прибалтийских республик от Советского Союза произошло значительно раньше. Примерно с 1988 года в Прибалтике началась открытая гражданская борьба за независимость, а после победы эстонского и латвийского Народных фронтов и литовского общественно-политического движения «Саюдис» на выборах в республиканские Верховные Советы весной 1990 года были приняты декларации, провозглашающие независимость Эстонии, Латвии и Литвы и признающие незаконным их присоединение к СССР.
После падения коммунистических режимов ориентиром для вступивших на путь реформ европейских государств служила система западной демократии и правового государства, выступающего гарантом защиты прав и свобод человека. Хотя все страны бывшего «соцлагеря» преследовали цели национальной независимости и самоопределения, эти цели не являлись конечными: большинство обретших независимость государств в середине 1990-х годов подали заявки на вступление в Европейский союз.
Стремление стран ЦВЕ к наднациональной интеграции стало предельным выражением их воли к демократизации, универсализации, вхождению в единое ценностное сообщество Запада. Переход от тоталитарной коммунистической системы, в которой права и свободы личности систематически подавлялись государством, к демократии, призванной гарантировать эти права и свободы, требовал от этих стран как новой институциональной структуры, так и связанной с ней системы ценностей правового государства. Речь идет, главным образом, о создании механизмов контроля и ограничения государственной власти и о принципиальном изменении характера взаимоотношений между государством и обществом.
Хотя институциональный дизайн каждой из новых европейских демократий имел свои особенности, в ходе так называемой «третьей волны демократизации» выработался достаточно стандартный набор демократических институтов. Так, большинство стран ЦВЕ пошли путем принятия демократических конституций или внесения существенных изменений в конституции действовавшие. Новый конституционный порядок гарантировал права и свободы человека, закреплял принцип сменяемости власти путем честных и свободных выборов, а также фиксировал функциональное разделение исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, взаимно контролирующих и таким образом ограничивающих друг друга. На месте коммунистической тоталитарной системы монопольного правления компартии и плановой экономики создавались институты свободного рынка и либеральной демократии: свободные выборы, избранные парламенты, независимые суды, подконтрольные гражданским институтам силовые ведомства. Общества бывших «народных демократий» обретали гражданские и политические права и свободы: свободу слова и собраний, право принимать участие в политической деятельности, право избирать и быть избранным и др.
Основной отличительной чертой демократических трансформаций на восточно-европейском пространстве стало то, что они происходили в условиях одновременной смены политического строя, экономического устройства, и государственных границ [Оффе К. Дилемма одновременности: демократизация и рыночная экономика в Восточной Европе // Повороты истории: Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей / Ред.-сост.: П. Штыков, С. Шваниц; науч. ред. В. Гельман. М.; СПб.: Летний сад, 2003. Т. 2. С. 6-22.]. Еще одной, не менее важной особенностью преобразований в данном регионе стало то, что помимо решения проблем, связанных с созданием новых политических и экономических институтов, посткоммунистические элиты большинства стран ЦВЕ стремились выработать специальные меры, связанные с преодолением репрессивного наследия коммунистических режимов. Имеются ввиду меры правосудия переходного периода (Transitional Justice), реализуемые, как правило, с целью восстановления верховенства права, создания новых оснований общественного договора и отказа от недемократических практик в обществах, осуществляющих переход из авторитарной или тоталитарной системы к демократической. Хотя и с помощью различных юридическо-правовых и административных средств, посткоммунистические общества пытались решить, пользуясь терминологией Сэмуэля Хантингтона, «проблему палачей»: выработать ответ на систематические нарушения прав человека при прежнем недемократическом режиме [Хантингтон С. Третья волна демократизации. Демократизация в конце ХХ века. Пер. с англ. М.: РОССПЭН, 2003.].
Одной из главных мер преодоления наследия прошлого в восточноевропейском контексте стало признание несправедливости, совершенной в отношении жертв коммунистического режима. Сюда относится реабилитация тех, кто был несправедливо осужден, подвергся репрессиям со стороны государства, путем их публичного оправдания и выплаты финансовой компенсации, а также реституция или возврат прежним владельцам их собственности, конфискованной в коммунистический период. Реституция, в частности, была проведена в Венгрии, Германии, Польше, Румынии, Чехии и странах Балтии.
Другой важной мерой переходного правосудия в странах ЦВЕ стало привлечение к уголовной ответственности лиц, виновных в нарушениях прав человека и злоупотреблении властью в период коммунистического правления. Однако, страны, которые прибегали к судебным мерам в отношении бывших партийных функционеров, агентов тайной полиции и военных, сталкивались с немалыми трудностями. Процесс свершения правосудия ограничивался теми требованиями, которые налагает на правовое государство принцип верховенства права. Так, запрет обратного действия закона предполагает, что привлечь к ответственности можно лишь на основании норм уголовного законодательства, действовавших в момент совершения преступления. Согласно данному принципу, известному также в латинском варианте nullum crimen sine lege, nulla роеnа sine lege (нет преступления и наказания без указания на то в законе), человек не может быть наказан за деяние, которое не было запрещено действующим законодательством в момент его совершения. В то же время при коммунистическом (как и при нацистском) режиме многие нарушения прав человека совершались в соответствии с действовавшими законодательными нормами и указами. В Восточной Германии, к примеру, существовали распоряжения, согласно которым стрельба в людей, пытавшихся бежать на запад через границу, не только оставалась безнаказанной, но разрешалась и даже приветствовалась. Законы о пограничной и полицейской службе поощряли применение огнестрельного оружия, в приказах и служебных инструкциях подчеркивалось, что «нарушители границы, в любом случае рассматриваемые в качестве противника, при необходимости должны уничтожаться» [Решение Национального совета обороны от 14 сентября 1962 года. Цит. по: Постановление Европейского Суда по правам человека от 22 марта 2001 года по делу «Штрелец, Кесслер и Кренц против Германии» (жалобы № 34044/96, 35532/29 и 44801/98). <http://hudoc.echr.coe.int>]. Поскольку судить виновных в убийствах можно было лишь на основании восточногерманского законодательства, установить вину причастных к этим преступлениям военных и чиновников было довольно непросто.
Другой проблемой, с которой сталкивалось посткоммунистическое правосудие, являлось истечение сроков давности уголовного преследования, не позволявшее привлечь значительную часть виновных к ответственности. Кроме того, по прошествии многих лет с момента совершения преступлений существовали трудности в сборе необходимых доказательств. В некоторых случаях, как в ситуации с первыми лицами ГДР – главой правящей Социалистической единой партией Германии Эрихом Хоннекером и главой Министерства госбезопасности Эрихом Мильке, – судебные разбирательства не могли быть начаты или были прекращены из-за преклонного возраста или слабого здоровья обвиняемых.
Хотя Германия больше других стран сделала в направлении уголовного преследования подозреваемых в нарушениях прав человека в ГДР, результаты этих усилий даже здесь оказались довольно скромными. В то время как изначально были начаты расследования в отношении приблизительно 100 000 подозреваемых по 75 000 дел, в конечном итоге обвинения были предъявлены и перед судом предстали около 1 400 человек (или 1,4 % от 100 000, в отношении которых изначально проводились следственные действия). В тех же случаях, когда обвиняемые были признаны виновными, чаще всего для них были избраны довольно мягкие формы наказания – штрафы или условные сроки заключения (в 92% случаев). Для некоторых наблюдателей подобные цифры свидетельствовали о неудаче судебной системы в обеспечении правосудия. Их разочарование нашло воплощение в известной фразе восточногерманской правозащитницы, художницы Бэрбел Болей: «Мы хотели справедливости, а получили верховенство права» [Подробнее об мерах правосудия переходного периода в Восточной Германии см.: Лёзина Е.В. Юридическо-правовая проработка прошлого ГДР в объединенной Германии // Вестник общественного мнения: Данные. Анализ. Дискуссии, № 2 (115), 2013. с. 67-101. См. репуликацию статьи на сайте urokiistorii.ru].
Частично преодолеть сложности в сфере уголовного судопроизводства удавалось с помощью вынесения правовой оценки коммунистического режима, законодательного признания его преступного характера и отмены сроков давности в отношении особо тяжких преступлений. Например, в Чехии 9 июля 1993 года был принят закон «О противозаконности коммунистического режима и о сопротивлении ему». Он признавал, что «Коммунистическая партия Чехословакии, ее руководство и члены несут ответственность за систему правления в стране в период с 1948 по 1989 год, и в особенности за систематическое уничтожение традиционных ценностей европейской цивилизации, сознательное нарушение прав и свобод человека, за нравственный и экономический крах в сочетании с судебными преступлениями и террором против сторонников различных взглядов, за замену процветающей рыночной экономики командным руководством, за разрушение традиционных принципов частной собственности, за злоупотребления в сфере обучения, образования, науки и культуры в политических и идеологических целях, за безответственное разрушение природы»Czech Republic: Act No. 198/1993 on the Illegality of the Communist Regime and Resistance to It (Pl. ÚS 19/93) of July 9, 1993. In: Kritz, Neil (ed.) Transitional Justice: How Emerging Democracies Reckon with Former Regimes. Vol. III. Laws, Rulings, and Reports. Washington, DC: United States Institute of Peace Studies, 1995. Pp. 366-368.. Данный закон отменял срок давности по преступлениям, совершенным в период с 25 февраля 1948 по 29 декабря 1989 года, если виновные в них не были осуждены по политическим мотивамСтатья 5 закона Чехии № 198/1993 «О противозаконности коммунистического режима и о сопротивлении ему» от 9 июля 1993 года гласила: «Период времени с 25 февраля 1948 года 29 декабря 1989 года не засчитывается как часть срока исковой давности для уголовных деяний, если по политическим причинам, несовместимым с основными принципами правового порядка в демократическом государстве, человек не было окончательно и на законных основаниях осужден или если обвинения против него были сняты».. Cхожий закон «Об аморальности и противозаконности коммунистического режима» был принят в марте 1996 года в СловакииSlovakia: Act No. 125/1996 on Immorality and Lawlessness of the Communist Regime of March 27, 1996..
В Венгрии после трех неудачных попыток отказаться от применения срока давности к наказуемости определенных деяний в период коммунистческого правления (принятые парламентом законодательные акты были трижды признаны Конституционным судом Венгрии не соответствующими Конституции страны), венгерское Национальное собрание приняло 3 октября 1993 года закон «О производстве по делам о некоторых преступлениях, совершенных во время восстания и революции 1956 года»Walther, Suzanne. Problems in Blaming and Punishing Individuals for Human Rights Violations: The Example of the Berlin Wall Shootings. In: Roht-Arriaza, Naomi (ed.) Impunity and Human Rights in International Law and Practice. New York, NY: Oxford University Press, 1995. P. 95.. В соответствии с ним, убийства демонстрантов, а также пытки и убийства политических заключенных в ходе народного восстания 1956 года рассматривались в качестве преступлений против человечности по статьям 3 и 147 Женевской конвенции 1949 года о защите прав гражданского населения во время войны и по статье 6(с) Устава Нюрнбергского международного военного Трибунала 1945 года. Поскольку согласно Конвенции ООН 1968 года военные преступления и преступления против человечества не имеют срока давности, венгерские суды могли теперь преследовать лиц, совершивших подобные преступления в 1956 году. Данный закон был, однако, также отменен Конституционным судом в сентябре 1996 года как не соответствующий венгерской КонституцииЗакон Венгрии № 90 «О производстве по делам о некоторых преступлениях, совершенных во время восстания и революции 1956 года» от 1993 года. См.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 19 сентября 2008 года по делу «Корбей против Венгрии» (Korbely v. Hungary) (жалоба N 9174/02) // Права человека. Практика Европейского Суда по правам человека, № 6, 2009. С. 440-467..
В связи с отмеченными трудностями уголовного преследования лиц, виновных в злоупотреблениях полномочиями и нарушениях прав человека, основным способом расчета с коммунистическим прошлым в странах ЦВЕ стал такой механизм правосудия переходного периода как люстрацияХотя термин «люстрация» принято использовать главным образом в отношении мер по недопущению к позициям власти и влияния в посткоммунистических странах ЦВЕ, подобные механизмы были реализованы и в других контекстах – наиболее известные примеры политика «денацификации» в послевоенной Германии и «дебаасизации» в Ираке после падения режима Саддама Хусейна..
Под люстрациями, как правило, понимаются меры, обеспечивающие регулирование доступа к структурам власти и государственной службы, органам судебной власти, образования, масс-медиа, к другим сферам общественно-политической жизни, официальных лиц и сотрудников репрессивных органов коммунистических режимов. Эти меры носят административный характер, и могут варьироваться от простого предания гласности сведений о людях, связанных с репрессивными коммунистическими институтами, – тайной политической полицией и/или правящей партией, – до запрета некоторым функционерам прежнего режима занимать определенные должности в государственном, общественном, а иногда и частном секторе.
Поскольку идентифицировать людей, связанных с репрессивными институтами, можно было, прежде всего, с помощью архивных данных, процесс люстрации, как правило, сопровождался открытием архивов правящей коммунистической партии и тайной политической полиции. Для управления архивными материалами нередко создавались специальные институты: в Германии – Ведомство Федерального уполномоченного по управлению документацией Министерства государственной безопасности бывшей ГДР (1991); в Латвии – Центр документирования последствий тоталитаризма (1992); в Литве – Центр исследования геноцида и сопротивления жителей Литвы (1993); в Польше – Институт национальной памяти – Комиссия по расследованию преступлений против польского народа (1998); в Венгрии – Исторический архив служб государственной безопасности (2003); в Словакии – Институт национальной памяти (2003); в Болгарии – Комиссия по раскрытию документов и по объявлению принадлежности болгарских граждан к Комитету государственной безопасности и разведывательным службам Болгарской народной армии (2006); в Чехии – Институт изучения тоталитарных режимов и Архив служб безопасности (2007) и т.п. В декабре 2008 года государственными учреждениями по управлению архивами из семи европейских стран – Болгарии, Венгрии, Германии, Польши, Румынии, Словакии и Чехии – была образована «Европейская сеть ведомств по управлению архивами тайной полиции».
Хотя люстрация и открытие архивов представляли собой крайне противоречивый процесс и вызывали множество ожесточенных споров во всех странах региона, обсуждение этих мер оказалось в центре политической повестки большинства посткоммунистических демократий. Несмотря на то, что с начала мирных революций 1989 года минуло более 25 лет, актуальность проблематики подобного расчета с прошлым в Европе не ослабевает. Вопреки широко распространенным представлениям о необходимости принятия люстрационных мер непосредственно после краха тоталитарной системы, на практике этот процесс в ЦВЕ вышел далеко за временные рамки «переходного» периода. С 2000-х годов отмечался феномен «поздней» люстрации – тенденция к расширению объема люстрационных программ и доступа к архивам компартий и спецслужбHorne, Cynthia. Late Lustration Programmes in Romania and Poland: Supporting or Undermining Democratic Transitions? // Democratization. Vol. 16, No. 2, April 2009. Pp. 344-376.. Тогда же, приблизительно с начала нулевых годов страны, принявшие люстрационные законы на раннем этапе, такие как Германия и Чехия, продлевали их действие. Другие государства впервые реализовывали или существенно расширяли принятые ранее программы люстрации и открытия архивов. Среди последних оказались Литва, Польша, Румыния, Словакия, а также являвшиеся ранее частью Югославии Македония, Словения и Сербия.
Что касается стран, входивших до 1991 года в состав Советского Союза, то изначально из всех бывших союзных республик люстрационное законодательство было принято лишь в странах Балтии. Однако, в 2011 году парламент Грузии принял «Хартию свободы», которая ввела ограничения для бывших сотрудников советских органов госбезопасности, а также высших должностных лиц компартии и комсомола на занятие определенных постов в структурах государственной власти, правоохранительных органах, системе высшего образования, судебной системе и руководстве Общественного телевидения. Кроме того, закон предусматривал публикацию сведений о сотрудничестве с советскими спецслужбами кандидатов на выборные должностиПарламент Грузии единогласно принял «Хартию свободы» // Кавказ Онлайн, 31.05.2011..
В октябре 2014 года закон о люстрации был принят Верховной Радой Украины, избранной после смены власти в стране и отстранения от должности бывшего президента Виктора Януковича в результате массовых акций протеста осенью 2013 – зимой 2014 года. Закон «Об очищении власти», поддержанный большинством представителей различных парламентских партий, рассматривался украинским законодателем как средство «консолидации общества и преодоления негативных последствий авторитарного режима предыдущего правительства»Закон Украины № 1682-VII «Об очищении власти» от 16 сентября 2014 года.. Он был направлен на «восстановление доверия к правительству и создание условий для строительства новой системы государственных органов в соответствии с европейскими стандартами»Там же..
Закон ввел запрет на занятие ряда должностей в государственном секторе на 10-летний срок для некоторых категорий должностных лиц, работавших в структурах власти как в советский период, так и в период правления экс-президента Виктора Януковича. Под действие закона, в частности, попадают лица, работавшие на руководящих должностях КПСС и республиканских компартий, начиная с должности секретаря районного комитета и выше; на руководящих должностях ЦК ЛКСМУ, начиная с должности секретаря; а также те, кто являлся штатными работниками или негласными агентами КГБ СССР, ГРУ Министерства обороны СССР и высших учебных заведений КГБ СССР. Помимо этих категорий граждан, закон применим к высокопоставленным чиновникам, не менее года занимавшим свои посты в период с 25 февраля 2010 по 22 февраля 2014 года, а также к не столь высокопоставленным «должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления», которые в тот же период «своим решением, действием или бездействием, что установлено вступившем в законную силу решением суда, осуществляли мероприятия, направленные на узурпацию власти Президентом Украины Виктором Януковичем, подрыв основ национальной безопасности, обороны или территориальной целостности Украины, что повлекло нарушение прав и свобод человека», или же «осуществляли мероприятия, направленные на препятствование реализации конституционного права граждан Украины собираться мирно и проводить собрания, митинги, шествия и демонстрации или направленные на причинение вреда жизни, здоровью, имуществу физических лиц в период с 21 ноября 2013 по 22 февраля 2014 года» (то есть в период массовых акций протеста на киевском «Евромайдане»)Там же. Ранее, в апреле 2014 года, Верховной Радой был принят закон «О восстановлении доверия к судебной системе Украины» (о люстрации судей), предполагающий проверку судейского корпуса на предмет соответствия решений судей законам Украины и международным нормам в области прав человекаЗакон Украины № 1188-VII «О восстановлении доверия к судебной системе Украины» (о люстрации судей) от 8 апреля 2014 года..
Далее мы обратимся к анализу основных целей люстрационных мер в странах ЦВЕ, а также обзору принятых в посткоммунистический период механизмов люстрации и открытия архивов. Каковы были основные аргументы, повлиявшие на принятие решений в пользу подобных мер? Какие конкретно люстрационные законы были приняты и реализованы в странах ЦВЕ? Чем объясняется разница подходов к проработке прошлого в различных государствах региона? Как на этом фоне обстояли дела с расчетом с советским прошлым в России? Эти и некоторые другие вопросы, связанные с проблематикой демокоммунизации или десоветизации, будут рассмотрены в данной статье.
Продолжение статьи см. в материалах:
Цели и мотивы сторонников люстрации в странах Центральной и Восточной Европы.
Механизмы люстрации и открытия архивов в некоторых странах ЦВЕ.